视频丨说说我们的新焦煤（三）

一、问题的提出 最近一些年来，法学界始终有一股呼声，要求建立中国的违宪审查制度。

中国共产党反对那种自高自大、害怕承认自己错误、害怕批评与自我批评的情绪。注释: [1]参见《共同纲领》第8条和第42条。

这个报道经过安徽省委分管文教的书记审查，发表在7月18日《人民日报》第4版的头条位置。《中央关于反对官僚主义、反对命令主义、反对违法乱纪的指示》（1953年1月5日），中共中央文献研究室：《建国以来重要文献选编》第4册，中央文献出版社1993年版，第8-9页。在新闻内容工作的政治化调控之下，报刊上的批评与自我批评不仅仅是受到了挤压，在一些极端时期，这种本来是用来矫正错误与不足的自律手段也沦为政治运动的工具，并逆向侵害公民基本权利。投书者应将真实姓名住址告知报社，但报社得依投书者的要求代守秘密。这一点区别于西方国家基本权利发展过程，反映了不同的文化与政治哲学。

人民新闻事业的共同使命就在于把国家建设的计划和活动真实地报道出来，动员人民为争取更高的生活水平而作战。[15]312-316从1954年下半年开始，随着《人民日报》改由中共中央直接领导，各级地方党报也都改由其地方党委直接领导。将同行评审机制引入管制过程，由独立的、权威的、无利益冲突的同行专家来对转基因生物安全评价的过程和结论进行评审，能够最大程度地确保安全评价结论的科学理性，并有效防止管制机关滥用安全评价结论，实现转基因生物管制决策的实质理性。

也许，这是同行评审超越质量控制，对于现代行政法治的普遍意义。这表明在此类涉及食品安全的争议中，合法律性并非相关行政决策正当性的充分要件，甚至非核心要件。（四）提供有关技术资料。（3）同行评审有利于在维持独立性的同时，增强政治监督。

管制同行评审所具有的潜在缺陷，需要通过确立正当程序予以规范和矫正。[7] 根据《管理条例》和《评价办法》，农业转基因生物安全评价程序主要包括如下要点：（1）安全评价主体为农业部依据《安全条例》第九条设立的农业转基因生物安全委员会。

行政机关应当拒绝行使文件和通信（影响了以科学为基础的管制计划的开发）的审议过程保护特权。尽管评审者可能是来自各科学领域的专家，但在特定的管制领域，其可能是陌生的，因此可能误解某些重要细节。[6]参见《农业转基因生物安全管理条例》第5-8条。评价议题本身具有的社会风险性、评价过程的非公开性，以及异议机制的欠缺，更加剧了安全评价的不可信赖性。

《评价办法》第23条规定了经农业转基因生物安全委员会安全评价合格并由农业部批准后，方可颁发农业转基因生物安全证书。（4）任何形式的同行评审，都会产生相应的制度成本，如造成决策过程迟延、激化潜在争议等。[14]这反映出立法者并没有仔细考虑科学专家可能的角色错位、角色越位从而危及社会公信力的问题。为此，在同行评审之前，应当设计一个明确的同行评审任务说明书。

《管理条例》和《评价办法》对此的规定极为简略。[16] 刘鉴强：《转基因稻米与13亿人主粮利益悬疑》，《南方周末》2004年12月9日A4版。

[22]农业管理部门在作出转基因生物许可决定时，无论是作出许可决定、部分许可决定或不予许可决定，都必须详细地说明其政策考量因素，以表明其政策选择是合法的、理性的。[13]但是作为一项科学事业，最为关键的是发展出一套专家遴选的可靠程序。

[37]在管制议程中，特别是在行政机构不受到司法上可执行的截止日期的约束时，应当鼓励行政机关确立关于管制计划的明确的停止规则。因此，行政机关必须依赖政策选择和价值判断以弥补科学本身未能解决的鸿沟。OMB的通告明确要求此种公开，这也与同行评审报告和行政透明度的通常理解一致。在此过程中，同行评审的引入，有助于打破行政机关对于专业知识的垄断，将作为管制决定基础的科学依据和管制决定本身剥离开来。但需要指出的是，在科学领域，专家的中立性并非一种绝对的价值。正如多数经验材料已经验证的，对很多行政机关而言，科学数据和结论只是一个掩饰，用于掩盖其基于其他理由作出政策决定的一块遮羞布。

如早在2009年8月华恢1号和Bt汕优63就获得了农业部门颁发的安全证书，但一直未获准进行商业化种植。[24]Lars Noah, Scientific Republicanism: Expert Peer Review and the Quest for Regulatory Deliberation, 49 EMORYL.J.1033,1050 (2000). [25]Sheila Jasanoff, The Fifth Branch: Science Advisers as Policymaker, Harvard University Press, at 23(1990). [26]Final Information Quality Bulletin for Peer Review, 70 Fed. Reg, at 2665(Jan. 14,2005). [27]J.B. Ruhl James Salzman, In Defense of Regulatory Peer Review, 84 WASH, U. L. REV. 1,7 (2006). [28]Louis J. Virelli, Scientific Peer Review and Adminstrative Legitimacy, 61 Admin, l.r., no. 4, (2009). [29]See J. B. Ruhl James Salzman, In Defense of Regulatory Peer Review, 8 WASH.U.L.REV. 1,7(2006). [30] J. B. Ruhl, Prescribing the Right Dose of Peer Review for the Endangered Species Act, 83 NEB. L.REV. 398,419(2004);See also Holly Doremus, Scientific and Political. Integrity in Environmental Polity, 86 TEX. L.REV. 1601, 1651-52(2008)( 其认为外部同行评审是一个非常不完美的工具，并指出其只能揭示对公认规范的极端偏离)。

（三）程序机制不完善引发的管制决策质疑 转基因生物的安全评价，尽管是由农业转基因生物安全委员会进行，但安全评价证书的发放，则是由农业部作出。事实上，专家自己有时也苦恼地意识到，他们所做的，并非通常意义上的科学，而是一种混合的活动，其既包括科学证据和理性的元素，又包含大量的社会和政治判断。

即使没有密切介入行政管制规则制定过程的利益相关者，也能够根据行政决定作出的科学信息，以及行政机关的逐步解释，来判断行政机关的管制决定是否存在科学根据。这能够促进管制同行评审的审议、头脑风暴功能，同时为行政机关提供更充分的信息。

（5）管制同行评审所涉及的科学不局限于自然科学。如果欠缺生物安全证书，转基因植物种子、种畜禽、水产苗种等的登记、审批程序难以启动。对于将哪些管制决定纳入同行评审范围，主要涉及的是政策选择问题，其主要取决于立法者欲在多大程度上对管制机关的知识运用进行监督。4.未确立安全评审的公开机制 管制科学研究的一个主要目的在于确保行政机关的政策决定是可评估的，而且是基于科学记录而做出的。

[3]法学视角的欠缺，使得关于转基因作物安全评价争议，经常陷入无意义的口舌之争，难以进入规范化的制度平台，并成为管制决策理性化的程序基础。[33] 为了平衡专家咨询中的利益冲突和专家理性要求，应当建立如下制度：（1）专家被聘用时的利益关联报告制度。

正如有人批评指出的，生物安全委员会大部分专家来自转基因领域，干什么的吆喝什么，其公信力本身就值得怀疑。[12]（3）安全评价是转基因生物安全分级管理评价制度、标示制度等得以进行的前提。

合理地设计问题对于澄清科学在复杂的政策决定中的地位具有重要作用。第五部分，在总结本文基本观点的基础上，进一步提出同行评审对于行政法治的一般意义。

在决定过程的早期进行管制同行评审，也能减少科学家就管制问题提供政策建议的诱惑，并为行政机关和公众对评审报告提出意见的机会。即使面对不充分的科学信息，不完善的科学数据，管制机关通常也需要作出管制决定。[8] 《农业转基因生物安全评价管理办法》第17条规定：从事农业转基因生物试验和进口的单位以及从事农业转基因生物生产和加工的单位和个人，在向农业转基因生物安全管理办公室提出安全评价报告或申请前应当完成下列手续：（一）报告或申请单位和报告或申请人对所从事的转基因生物工作进行安全性评价，并填写报告书或申报书。实际上，在转基因作物管理方面我国已经制定了相当多的法规和规章，对农业转基因生物的研究、试验、生产、加工、经营和进出口活动开始实施全面管理，初步确立了农业转基因生物安全管理的法律规范框架。

但获得安全评价证书并不必然保证其他程序的顺利进行。能够展示行政决定的真实基础：科学说了什么，科学没有说什么。

评审者的中立性和客观性是同行评审有效运行的前提。[⑤]显然，依法作出的安全评审并未能提升公众对于转基因作物的安全信赖。

本文的结构安排如下：引言部分透过转基因安全评价争议，引出本文的问题意识，即在涉及科学信息的管制决定中，如何确保管制决策所依赖的科学信息的可靠性。但是，如在某些情形下，即使存在利益冲突，某些专家仍可能作为评审专家，只要其在专业知识方面具有不可替代性。